發文作者:Albert Tzeng | 2011/01/13

18% 的棘手:思考公部門待遇的四個難題

最近又吵起十八趴,又勾動社會上以不同群體間相對剝奪感。我手邊欠缺這個議題相關統計,難有定論,只想用這篇文字,初步勾勒在思考「公務人員待遇好不好,高不高」時,碰到的四個困難:一、公私部門「生涯階段收益曲線」的差異,二、公私部門內部的「結構異質性」與「時間異質性」,三、政府人事政策在「公平感」與「吸引優秀人才」之間的權衡,四、台灣獨特歷史脈絡下,職業階級與族群問題的扣連。

一、「軍公教人員」這個概念切出來的兩大塊(vs 民間任職),彼此「生涯階段收益曲線」的差異。目前主張大砍十八趴的,多著眼於當前軍公教不差的薪水,以及穩定的所得替代率,卻沒能充分考慮,許多公教退休人員早年付出的機會成本。許多公務員,在民間經濟騰飛的年代也有機會轉職民間,拼獎金分紅,當初願意死守著固定(且相對較低)的薪資留在公務體系,多少就是衝著政府承諾的退休保障。如今若只計算退休後的所得替代率,沒有計入早年的機會成本,無法達到公平,也有違信賴保障。

二、這兩大區塊「內部」都都存在著巨大的「結構異質性」與「時間異質性」。結構上,能領十八趴的,有高官小吏之分,從每月七百的老兵到每月七萬的政府首長,難以訂出齊一標準。至於民間,也存有專業人員、高科技、傳產、服務業、勞工幾大區塊,個別待遇不一。

而更棘手的是,上述幾個區塊的收益,在景氣與個別產業的起伏之間,在政府財劃的鬆緊之間,也有過幅度不一的動盪。這不僅造成,同一世代、任職不同單位者整體生涯所得比較的困難,也造成同一職業,不同世代之間待遇的落差。這樣的結構,讓任何齊一比例的政策,都必然造成大小不一的不公平感。而以現今所得/消費數字計算分配正義,又殊難處理過去的分配不正義,造成的相對剝奪記憶。

三、有人引述新加坡與香港公務員的高所得為例,主張「高薪吸引優秀人才」是提升政府效能的手段。這個論點我雖不盡同意,其也凸顯了政府人事政策,在「形式公平」與「對人才吸引力」間的困難權衡。

新港兩地政府得以高薪吸引公務員,打造專業行政菁英團隊,無視於跟一般民眾所得的距離,不可諱言,肇因於其繼承自昔日英殖民統治,以「現代化專業治理」合法化「威權體制」所遺留的政治文化。

台灣雖也是透過殖民者(日本)引入治理現代性,但是戰後國民黨驅逐日本,替換一套新威權,卻未能在治理技術上銜接戰前的現代性。這種落差不滿,催生後來的民主化,深化台灣社會對「階級平等」的期待。在這種政治文化下,我們不大可能(我也不願意)以新港公務員的待遇為標的,可是反之若在當前的政策辯論中,動輒將制度下的軍公教人員拉出來當靶子打,難免造成公部門士氣的低落。

四、台灣獨特的歷史脈絡,又讓這個「職業階級」議題,扣連到敏感的「族群」。幾十年前,確實存在著外省族群盤據於軍警公教,本省人多任職於農漁工商的「族群/職業」分離。前者在1940s年代後葉倉皇來台,沒土地沒人脈,只能依附政權供養之公部門。後者則因不諳「國語」,難以在(政治、教育)權力體系向上爬升,也時常自覺在「外省人的政策」中吃了悶虧。

前者如無根落葉,想望故土,雖有部分偏安權貴,吃香喝辣,卻也有許多無依「榮民」,在孓然一生中嚐著無盡離苦。不少老兵,曾在「十大建設」的號召下,在台灣土地的豔陽下找到存在意義,不意晚年卻頻遭羞辱,滿心怨懟。

後者不乏昔日地主轉型為小資本家,但更多的是在「低糧價政策」下入不敷出的農家青年,投入工廠勞動,又在外省右派政權經濟導向的勞動政策下,再度受到剝削。也因而,當他們看著靠著納稅錢而享有退休保障的公家雇員時,相對被剝奪感油然而生。

而在台灣,涉及族群的公共議題,就很難不被高度政治化、口號化。

以上難題,怎麼解?我得另外找一天再來寫。
(不過,唉,之前已經累積了很多沒寫的承諾)

01.14 暫無力氣去蒐集的資料

前篇文字,改寫自某次在FB上對話留言,原本談的其實是「公部門人員的待遇」。剛好這兩天談 18%,拿出來重寫。可是原則性的問題談了,要進一步分析,卻需要很多現下沒力氣去蒐集的資料。朋友子超問我想找哪些資料,我的回覆,也貼在此做一個紀錄。

主要想查證的資料有:

一、公務人員薪資調整的歷史資料,特別是相對於民間一般薪資水平的變化。當然,如果有特定參照群體的收入資料更好,不過這種事情一向是緣木求魚。

二,需要現在領18%群體的統計資料,一是優惠儲蓄本金的計算與分佈,二是實際月領金額的分佈。這個資料最大意義,是去評估不同改革方式的實質影響範疇。

三、當然是18%優惠存款政策制訂的背景邏輯與沿革。我一直在想,當時採優惠存款,不直接編列預算發放,或採取某個基金的形式,在金融工程上的考量為何?其次,優惠存款利率早年有數度變動,後來訂在18%的背景又為何?去年的修訂內容又為何?

從這邊出發,可以思考的就是,如果18%在低利年代引起這麼多相對剝奪感,能否改以其他形式,達到合理的實質照顧,又避免在「利率」比較上造成這種反差?如果往這方向思考,技術上的障礙為何?

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Responses

  1. 辛苦你了…想難題之解
    我小學時(30年前)母親作基層老師的月薪是600以下, 為什麼呢? 因為, 細細一條薪水單中還要扣除許許多多包含公保費55元在內的項目, 我永遠記得小學時看到那樣薪水條, 天真的問母親為什麼薪水還要被扣? 現在看來, 他們那一代的人的確很相信政府!

  2. 當初來的外省人,有識字跟不識字的,識字的多是流亡學生,那時台灣人識漢文的不多,順理成章地,這些流亡學生的出路就是教書,軍旅中的,有些苦讀考公務員,有的退伍到榮民單位工作,無親無故,沒關係沒別的一技之長又不識字的榮民,就去花蓮挖山洞做高速公路,或其他苦力工作,父親的同僚說,榮民開山挖路給炸死了沒有家屬需要撫卹,請他們很划算。我剛畢業的時候(約30年前),因為外省人的身分找工作碰了很多軟釘子,就別提五十年前外省人除了靠公務單位之外,還能找到什麼工作餬口。那幾十年,國家窮,只能開支票給榮民(授田證)、軍公教人員,他們也相當「忠黨愛國」共體時艱,這都是現在這一代無法想像的事。

  3. 其實還有一些面向可以思考. 例如政策買票–這在兩黨制不成熟且選舉特多的臺灣, 是有可能的; 公務員(以及軍教人員)的績效, 相對於社會期待的落差; 以及民營化公部門所帶來的刺激等等. http://www.plurk.com/p/a4zdka 也有一些多角度的觀察.

  4. 歷史上來說跟政府財政困難應該是很有關係, 我聽過銀行界的老一輩提起, 這等於是請退休的公務員借錢給政府, 至於為什麼是18%這麼高的借款利率, 要回到政策制定的年代來理解.

    前幾年在銀行時聽同學說其實公股銀行行員, 還沒退休就領18%…大概是五十萬的存款上限. 大家進銀行第一天就趕快去開戶借調現金存滿, 變相的補貼…經營當局的說法就是希望員工能夠把資金留在自家銀行, 減低流動風險及資金成本…但…現在都什麼時代了, 18%的資金成本…是到當鋪借錢嗎?

    民營銀行前幾年也才逐漸取消這個所謂的18%員工福利, 當年中信的做法是保留員工50萬元優惠存款利率但採用浮動(以當月存款利率加幾個百分點, 改革當月大概4%), 另一方面為了安撫員工情緒, 當月調薪, 讓變相減薪的感受降低一些.

    雖然與公務員退休才有權利領有所差異, 但採用浮動利率取代固定利率的方向, 才是比較合理的做法, 取極端狀況, 如果通貨膨脹率超過18%那維持固定18%下的退休公務員不就虧大了, 等了一輩子的紅利還要靠景氣吃飯. 想一想其實當時政府的盤算打得真精, 讓公務員看似領很多, 但沒有考慮通膨問題對18%利率的抵消(實質利率), 在那個經濟起飛的年代, 高通膨高利率, 18%不是一個奇觀. 但現在是.

    • Eric您這句話"等了一輩子的紅利還要靠景氣吃飯"說的沒錯, 我的母親作了基層教師三十多年, 從30多年前每月55元扣到後來每月薪水扣4000元(教師薪水預扣未來退休金), 5年前終於退休了, 她的18%每月可以領多少….6500, 每次一有爭議難道都沒人說明6500中的4000是她當年自己每月每月薪水存起來的嗎? 所以, 我現在不會像他們那一輩那麼傻了, 以為政府很可靠, 傻傻的相信政府!!

  5. 第一點所需資料:

    各行各業薪資統計查詢:http://win.dgbas.gov.tw/dgbas04/bc5/earning/ht456.asp

    有人統計分析這些數據做出以下分析文章:
    …18趴(18%) 退休公務人員優惠存款(優存),相關整理
    http://f5j.twbbs.org/2011/01/1818.html

    第二點要求證資料, 現下還沒找到最新, 不過這有一份資料可以先看(這份文件提到這個資料來源是列為「密件」的銓敘部評估報告, 要搞到最新的更新還不太容易…):
    “…根據民國91年8月的資料,18%之優惠存款戶約三十四萬餘人,其中以軍人佔58.36%最高;教育人員22.73%; 公務人員18.75%。但在存款金額方面, 軍人僅佔30.89%;教育人員44.67%為最高;公務人員23.84%。換言之,軍人之每人平均存款金額最低,教育人員最高;這種現象,從存款金額在二百萬元以下…之存戶所佔比率,亦可看出;例如,有高達97.8%的軍人之存款金額在二百萬元以下,且其存款總金額亦只佔軍人之總存款金額的90.4%;公務人員則有81.8%之存款金額在二百萬元以下,且其存款總金額亦只佔公務人員之總存款金額的60.1%;
    教育人員則有67.1%之存款金額在二百萬元以下,且其存款總金額亦只佔教育人員之總存款金額的42.8%。
    由以上的數據,可以明顯看出,18%之優惠存款的分佈,甚不平均;最嚴重者為軍人,有極少數(約四千餘人)應係高階
    將領,其平均之存款金額高達二百四十萬元,其餘近二十萬之低階軍、士官之平均存款金額,只有五十萬元。…" P.99

    P.101有整頁的表格統計數據:軍公教等退休金及養老給付優惠存款基本數據(至民國91年8月)

    來源:
    由財政觀點評析18%的軍公教退休金優惠存款:兼論信賴保護原則
    ●黃世鑫/台北大學財政學系教授
    http://www.taiwanncf.org.tw/ttforum/22/22-11.pdf

    2006年的相關著作:
    黃世鑫 《18%爭議之Q&A及合理改革之道》
    http://203.72.2.115/Ejournal/5072000602.pdf

    第三點要求證資料考試院有一份文件可以看看:
    退休公務人員優惠利率存款制度重要歷史事件簿(Word)100/01/13
    http://www.exam.gov.tw/cp.asp?xItem=13158&ctNode=410&mp=2

    順帶一提, 這份文件是由秘書處公關科發表, 內容似有違行政中立…很令我失望的考試院…

    • 謝謝!冠文你蒐集資料的效率令人佩服。我找時間來好好消化思考一下。


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