安全，誰說不能公投？- 兼論公投邏輯與政治責任

3/3 補充：昨天下午，嘗試將自己針對核四公投爭議引發的一些思緒，整理成這篇四千多字的初稿，放在自己格子裡。文章貼出後，陸續收到幾位諍友指教，指出本文文不對題，並有某些觀點待商榷。後來我刪修出一個新版，把較具爭議的首段跟標題換掉，只保留原文關於公投制度的推敲部分，稍微調整段落順序，以新標題〈公投的理路：法規瑕疵、主文邏輯，與政治責任〉刊於 PNN公視新聞議題中心 與 Thinking Taiwan 想想論壇。本頁則保留較不成熟的初稿，作為自己思考的一筆記錄。

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「安全，是不能拿來公投的！」

中山大學社會所老師，同時長期關心環境議題的邱花妹，提出這句讓人朗朗上口的宣言。邱在該文中，對核四安全的種種疑慮做出很紮實的整理，令人感佩。但這句宣言，我無法認同。

對我而言，高舉核安理由，拒絕進入民主議決程序跟其他價值（如經濟發展、減碳）對壘，是一種「基於進步價值」的獨裁。我們曾見過軍事政治獨裁、經濟發展主義的獨裁，與各種高舉專業主義的獨裁，因此不管理念如何崇高，對於任何「企圖跨過民主主體，直接逼當權者就範」的念頭，都該戒慎恐懼。

況且，倘若今天行政院長並未表示願意面對公投，一如過往，對反核聲浪不理不睬，「公投」仍是集結民氣節制政府的最終手段。假使我們宣稱「安全是不能拿來公投的」，一旦政府「從善如流」地宣布放棄公投，那反核陣營是否也要放棄「公投」這個（民主前輩抗爭多年才取得的）制度工具，只守著體制外的抗爭？

我的基本看法是：安全，當然可以公投！只是公投本身還不夠，在以集體表決取得決議之前，還須搭配足夠充分的公開辯論與公民審議。而倘若經過這些過程，投票結果不如我意，那是我不夠努力去溝通說服我的顧慮，是我需一起承擔的共業。民主本來就「不一定」能做出最好的決定，但至少，這是大家一起參與、一起承擔的決定。

話說回來，我也能理解，邱花妹在這個當下何以抗拒「把安全議題訴諸公投」：

回顧過去台灣辦過的六場公投，說實話，沒有一次像樣的。這些公投主文多充滿政治針對性而荒腔走板、選前公共討論不足、對手抵制，投完票也沒有一次通過。整體下來，公投難免給人「只是政黨惡鬥工具、花大錢沒路用」的負面印象。此時江院長以公投主動出招迎戰核四議題，反核團體自有疑慮。

這些公投亂象背後，有公投法本身的邏輯瑕疵、有各界對公投涉及的政治倫理的茫然、更有兩黨恣意將公投用於政爭造成的尊嚴性/信心崩壞。

以下，我嘗試逐一釐清。

公投法的致命瑕疵：低投票率視為「否決」？

《公投法》最根本的問題（也是許多亂象與爭議的核心），是將「投票率低於五成」，描述為對公投命題的「否決」。這是一個不幸的錯誤。

我先解釋為什麼當初會有這樣的設計：公投的理由，往往是涉及全國的一個重大的政策或立法原則。不管是投票率未達五成，或是投票人數中贊成不到五成，均代表公投主文無法取得多數國民的共識，無法成立，形同否決。

但這樣的設計，加上政治人物恣意對「否決」一詞的擴大詮釋，徹底曲解了「低投票率」所代表的民意。

簡單說：今天我投下反對票，是對公投主文的「反對」，毫無疑義。但我沒投票，或拒領公投票，卻可能因為人在國外、生病、有急事，因為對公投主文的措詞有意見（不管贊成反對都無法表達自己立場），因為相關損益沒有充分釐清，或因為懷疑公投發起背後的政治動機。因而，未投票/ 拒領，不能等同於「反對」公投主文。

由此推論，公投「投票率未過半」，可能代表大眾對爭議政策效應還不清楚，覺得相關討論還不充足，或對公投背後政治惡鬥有疑慮，甚至只是因為投票時間沒選好。以上都不等於「反對」公投主文。因此「投票率未過半」跟「反對票過半」應該視為兩種不同的狀況。前者最合理的稱呼是公投「未成案」，不宜等同於後者，稱之為「遭否決」。

法條措詞上對「未成案」與「否決」之間的混淆，造成公投主文支持/反對方在選制中權力的不對等，也才造就許多政客處心積慮攻防公投主文的正反措詞，或以「抵制特定公投」或「發動一場不會通過的公投」來造成「形同民意否決」的亂象。公投本身的尊嚴性，也於焉耗盡。

公投主文邏輯：何謂現狀？誰的現狀？

中選會說「公投主文需改變現狀」，我同意。

學生時代曾打過奧瑞岡式辯論的都很熟悉，辯論主文需要是一個改變現狀的政策議題（例如廢死、開放同性婚姻），由支持改變的正方闡述需求為何、證明與標的政策的因果關係，做出損益評估，並接受反方（不管是維持現狀，或另提它案）挑戰。因為邏輯上，既存現況不需額外理由，是「改變方」需要擔負舉證/ 民意動員責任。

但套用到核四爭議，何謂現狀？執政黨認為「興建核四」是既定政策、是現狀，所以主文是「停建核四」。反核團體認為核四沒蓋好是現狀，所以主文應是「續建核四」。

值得注意的是，這兩種立場恰好都「與自身立場不一致」：也就是支持續建的政府想辦「停建」公投，支持喊停的環團卻想辦「續建」公投。原因，很明顯的是出於前述法條邏輯瑕疵下，兩造均想透過把對方立場當成公投主文，以將自身立場成為「預設」（default），以期萬一投票率沒衝高時（甚至企圖讓投票率壓低）可宣稱對方立場被否決，增加我方勝算率。

這是一種機關算盡的亂象。

那到底現狀是什麼呢？公投主文該怎麼提？我的看法是：在核四續/停建與否這類爭議中，兩造面對的其實是「不同的現狀」。每一方面對的「現狀」，除了蓋到一半的核電廠這個物理事實，還包含「因對方反對形成的種種阻力」這個社會事實。從直接民主的責任政治角度出發，倘若任何一方企圖以公投解決爭議，所提的主文應符合於自身立場，所改變的現狀，則是指對方立場形成的阻力（我知道有點玄，請看下去）。

以核四爭議而言，執政黨面對的「現況」是一座還沒蓋完的電廠，要追加預算時碰到嚴重爭議，其立場是爭取續建，所以若要訴諸公投，自應提「續建公投」讓公民複決其政策。相對而言，反核團體面對的「現況」是堅持要續建核四的政府，其「立場」是主張停建，所以若提公投，提的應該是「停建公投」。

昔日對公投的「挪用」：真假公投

從上段對於公投主文正反邏輯的析辨，可以反映出，台灣社會尚未針對「公投發起者應有的政治倫理」，形成穩定的共識。因為有這種曖昧不清，所以在各方政治勢力的計算下，出現各種對公投制度的「挪用」，也因此引起或多或少的抵制。例如：

2004年，陳前總統以中國部屬七百枚導彈為由，稱符合《公投法》十七條（防禦性公投）「國家主權有變更之虞」而推動兩起公投，主文卻是罕有爭議的「強化國防」與「對等談判」。此舉一在建立公投實施的先例，二來藉公投向國際發聲，均非公投本身的目的。這兩案因泛藍名嘴抵制，最後均只有45%投票率。

2008年一月，由游錫堃與王建煊分別領銜提出的「討黨產」與「反貪腐」公投，前者劍指國民黨，後者刀向陳水扁。這兩案，將公投制度化為黨爭工具，也因而得到最少人數的響應。最後投票率都只有26%上下。

2008年三月，由游錫堃與蕭萬長分別領銜提出的「台灣入聯合國」與「務實反聯公投」，兩案看似投的是入聯，真正比拼的卻是彼此採用的「名份」（以台灣名義加入聯合國vs. 以中華民國或其他務實名義申請「重返」聯合國） 。而且即便「入聯」確實是許多台灣人的希望，大家也知道，這並非操之在己的選擇；公投即便成案，意義也有所侷限。最後兩案投票率大約在35%左右。

六場公投下來，沒有一場的主文，確實是「具有爭議、不經全民表決無法定案的政策/立法原則」。沒有一場的發起者不存在其他的政治算計。沒有一次，不曾引起關於公投適切性的爭議與拒領。而最後，看政治人物名嘴演戲的大多數民眾，也很難不把這六場公投，當成是另有目的的龍套。講難聽一點的，這是六次「假公投」。

比較之下，如果核四公投確實成案，可能是中華民國/ 台灣歷史上，第一個真正是以具有高度爭議的公共政策為標的投票，換言之，貨真價實的「真公投」。前六次似是而非的公投，投與不投結果影響或許不大；這次投與不投，就真的是核四廠要不要繼續蓋下去，幾百億要不要再砸下去、貢寮要不要出現一個潛在核子威脅，以及電費要不要承擔廢核的成本等。從這個角度來看，我以為，用前六次流產的假公投來想像這次真公投，難免有點失準。

公投發動者的政治責任

既然這或許會成為一個真公投，也應該是機會，把公投發起者與政府的相關責任釐清一下。我嘗試拋出幾點看法：

一、公投標的：《公投法》規定的公投標的，包含1法律複決、2 立法原則創制 3重大政策的創制複決與 4 憲法修正案複決。但目前討論過的七個公投，並未包含法律或憲法修正案的複決，所以我集中討論在另外兩者。

我認為，值得花上四五億舉行公投的「重大政策」或「立法原則」，應局限於「有重大爭議、並經相當程度的公共對話協商而未致共識者」。若社會業有一定共識、或尚未經過一定程度的公共對話協商，實不宜訴諸公投。

二、公投主文：公投主文應是針對特定政策或立法原則，可供表態「贊成」或「反對」的簡單陳述句，不宜含有讓邏輯複雜化的條件子句。所有需要考量的各種假設條件，應在公投舉辦前的各種媒體公聽會、辯論會，以及正反兩方準備的說稿中充分闡明。而承前文闡述，公投主文的立場，應與發起者的立場一致。

三、公共溝通責任：政府應在公投成案後，提供平台（如全國媒體轉播之公聽會/ 辯論會，以及政府印行的選舉公告），讓發起者向公眾充分說明其主張立場。若該案有反對者，也應予以等同比例空間，並安排雙方公開辯論，並回應公眾質疑。發起者應在公投舉辦前，對公眾負起說明舉證的責任，務求讓公眾在投票日能做出 informed decision。

四、選舉動員的責任：舉辦公投耗費慎巨，一旦舉辦，需務求成案，以期民意的充分表達。因此對於「具有合理性」的公投，各政黨團體應協助鼓勵動員投票，不應杯葛。

以上幾點看法，可用以檢視過去六場公投大家的表現。這些，我就不贅言。

核四公投的解套

最終還是要回到核四，該不該公投？如何解套？

一如我開始揭櫫的立場：核四是真議題，可以公投。這場公投，可以是環團發起的「停建公投」，用以力阻政府續建核四的定見，但要勢單力薄的反核團體承擔這麼大的動員成本，政府表現的也不優雅。若執政黨尊重民意，主動發動「續建公投」讓民眾得以複決其政策，方為有為的表現。

請注意，這邊提的公投主文與發起者的立場相同，跟現在兩造執意的版本不同。若執政黨執意提出「停建公投」，就像是出來嗆聲「我要續建，有誰反對？」但提「續建公投」是出來問「我想續建，大家是否贊成？」同樣是公投，前者霸氣，後者謙恭（馬先生與江先生，儒家教人的做人道理不能忘呀）。

考量當前法律將「不成案」視為「否決」的瑕疵，要公投，還要社會各界一起努力讓這次「真公投」能夠成案。所以一但公投成案，誰企圖以抵制公投促使其投票率不足，然後屆此大聲宣揚「公投否決」者，我鄙視他。

最後，投票率衝過門檻還不夠。畢竟投票只是提供形式上的民主合法性，要落實以民為主，還要在公投前能，帶動社會各界充分對話。這方面，不管公投由誰發起，政府至少在提供平台上責無旁貸，絕不能讓環團穿小鞋。希望訴諸公投，能引起社會各界對核四安全，更多思考沈澱。

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